Elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária

Uma vez elaborado o PPA – Plano Plurianual, que norteará todos os outros planos e programas de governo no período de quatro anos. O poder executivo elabora a Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme consignado no dispositivo constitucional, que uma vez aprovado pelo Poder Legislativo, orientará toda estruturação do Projeto de Lei Orçamentária Anual para o exercício financeiro subsequente.

A Constituição Federal em seu artigo 165, § 2º estabelece que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, compreenderá:

as metas e prioridades da Administração pública federal;

incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

orientará a elaboração da Lei orçamentária anual;

disporá sobre as alterações na legislação tributária e

estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Na LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias, deverão constar para facilitar a elaboração da proposta da Lei Orçamentária:

limites para elaboração das propostas orçamentárias dos Poderes Legislativos, Judiciário e do Ministério Público;

autorização para concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, para a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia mista.

Com a LDO aprovada previamente, onde são definidas as prioridades e metas da Administração pública federal, os investimentos, mudanças na legislação tributária e políticas de fomento a cargo dos bancos oficiais de crédito, possibilitará a prévia negociação entre o Executivo e o Legislativo dos vários aspectos da economia e da Administração Pública, constituindo-se desta forma em um excelente facilitador para a elaboração da proposta orçamentária e sua posterior discussão e aprovação no Poder Legislativo.

Estruturação da lei de diretrizes orçamentárias

Desde a década de 1990 o Brasil vem adotando inalterada a seguinte estrutura básica:

Capitulo I – Das prioridades e metas da administração pública federal

Capitulo II – Da estrutura e organização dos orçamentos

Capitulo III – Das diretrizes gerais para elaboração dos orçamentos da União

Seção I – Das Diretrizes Gerais

Seção II – Das Diretrizes especificas do orçamento fiscal

Seção III – Das diretrizes especificas do orçamento da seguridade Social

Seção IV – Das diretrizes especificas do orçamento de investimento

Orçamento público – elaboração

Elaboracão da lei orçamentária anual – LOA

Os Orçamentos

Uma vez aprovada a LDO que servirá de base para a elaboração da LOA, e de acordo com o artigo 165, § 5º da Constituição Federal, o poder executivo encaminha o Projeto de Lei orçamentária ao Poder Legislativo, e ainda conforme este mesmo dispositivo a Lei Orçamentária Anual é constituída por três orçamentos:

O fiscal

Investimentos das empresas que o governo detém maioria do capital social com direito a voto.

O orçamento fiscal – é o mais abrangente dos orçamentos e contempla os poderes, seus fundos, órgãos, fundos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. A Administração Indireta de acordo como o Direito Administrativo compreende quatro categorias de entidades: Autarquias, fundações públicas, Empresas públicas e Sociedades de economia mista.

O orçamento da seguridade social

Contempla as entidades e órgãos a ela vinculados – Saúde, Previdência Social e Assistência Social – da administração direta e indireta, seus fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

O orçamento de investimentos nas empresas

Investimentos em empresas que o governo, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto.

Proposta da lei orçamentária anual

A lei 4320/64 regulamenta a apresentação da proposta da Lei Orçamentária Anual e sua elaboração pelo Poder Executivo conforme o que preconiza o artigo 165 da Constituição Federal. Uma vez analisada e aprovada pelo Poder Legislativo, a proposta orçamentária deve ser elaborada da forma abaixo, de acordo com o artigo 22 da Lei 4320/64:

1. I) MENSAGEM – detalhamento da situação econômico-financeira, com exposição do montante da divida fundada e flutuante ( analisaremos em outro tópico estes conceitos fundamentais das Finanças públicas), justificação do total das Receitas e Despesas públicas e os restos a pagar;
2. II) PROJETO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL;

III) TABELAS EXPLICATIVAS – Receitas e despesas, e as seguintes explicações:

1. a) Receita arrecada nos três últimos exercícios.
2. b) Receita prevista para o exercício em que se elabora o orçamento
3. c) Receita Prevista para o exercício a que se elabora o orçamento.
4. d) Despesas do exercício anterior
5. e) Despesas previstas para o exercício a que se refere a proposta.
6. IV) ESPECIFICAÇÃO DOS PROGRAMAS – todos os programas de trabalho custeados por dotações globais.
7. V) DESCRIÇÃO RESUMIDA DAS FUNÇÕES DE CADA UNIDADE ADMINISTRATIVA. FORMA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA A LOA terá, além do texto que emana da legislação pertinente (Lei 4320/64), a seguinte forma:
8. I) Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;

1. II) quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econômicas;

III) quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;

1. IV) quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração;
2. V) quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;
3. VI) quadros demonstrativos da despesa, na forma dos anexos nº. 6 a 9 da Lei 4320/64;

VII) quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Prazos para elaboração da lei orçamentária anual

Os prazos de encaminhamento da LOA estão estabelecidos nas Constituições Federal e Estaduais – Leis Orgânicas Municipais.

NA UNIÃO – O projeto de lei deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício – 31 de agosto – e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa – 15 de dezembro.

ESTADOS, MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL – Encaminhamento até 30 de setembro e devolução para sanção – 15 de dezembro. DISCUSSÃO,

Votação e aprovação da LOA

31 de agosto – O Presidente da República encaminha o Projeto de Lei ao Congresso Nacional.

NO CONGRESSO é encaminhado para a Comissão de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – onde recebe as emendas dos Deputados e Senadores. Sessão conjunta na comissão para a discussão do projeto – Senado e Câmara, em seguida é promovida outra Sessão conjunta na comissão para votação do projeto, até 15 de dezembro – o Congresso Nacional devolve ao Presidente para a Sanção.

AS EMENDAS AO ORÇAMENTO

A lei 4320/64 disciplina a questão da apresentação de emendas em seu artigo 33: Não se admitirão emendas ao Projeto de Lei que visem a:

1. a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto, a inexatidão da proposta;
2. b) conceder dotação para início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes.
3. c) conceder dotação para instalação ou funcionamento do serviço que não esteja anteriormente criado
4. d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

A Constituição Federal também regulamenta a apresentação de emendas em seu artigo 166, § 3º: As emendas ao projeto da LOA ou aos projetos que a modifiquem somente podem ser aprovados caso:

1. I) sejam compatíveis com o PPA – Plano Plurianual e com LDO – Lei de Diretrizes Orçamentária;
2. II) Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidem sobre:
3. a) dotações para pessoal e seu encargos;
4. b) serviço da dívida;
5. c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios, e Distrito Federal.

VETOS – O Poder Executivo poderá utilizar o poder de veto, àquelas emendas que julgar inconstitucional ou contrária aos interesses públicos. De acordo com a norma constitucional em seu artigo 165, dispomos de três instrumentos de Planejamento Governamental que já delineamos – O PPA – A LDO E A LOA que acabamos de expor.

Erivaldo Oliveira é economista e administrador; professor; ex-presidente da Fundação Cultura Palmares; presidente da Escola de Gestão Luiz Gama; especialista em ciência política, planejamento estratégico e políticas públicas e gestão governamental; consultor parlamentar; consultor empresarial, palestrante e conferencista; consultor nas áreas de finanças públicas e planejamento governamental.