Problemática do índice de pessoal na gestão pública
Artigo de Terence Lessa
Por Terence Lessa*
Resumo
O índice de pessoal é um dos elementos de maior importância dentre as despesas públicas, contando com limites previstos em lei para a definição de seu orçamento. O gestor público encontra, em sua atuação, o desafio de lidar com a verba governamental destinada a esse fim, uma vez que o aumento de despesas pode levar o gestor municipal a incorrer em crime de responsabilidade por não atender aos ditames estabelecidos pela legislação em vigor. Diante do surgimento de programas federais, que são contabilizados como custos com pessoal, o administrador público busca soluções para evitar a dispensa de funcionários, enquanto atende à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Introdução
Com orçamento previsto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o índice de pessoal, cujo limite de gasto deve comprometer até 60% do orçamento municipal, é o calcanhar-de-aquiles do controle fiscal do gestor público. Os programas federais, como Bolsa Família, são uma fonte de aumento natural dos gastos, o que torna o controle orçamentário ainda mais dificultoso, uma vez que avançar os gastos além do limite pode comprometer o gestor, que incorrerá em crime de responsabilidade. Discutir possíveis soluções que levem em conta a problemática contemporânea do controle de índice de pessoal, priorizando a obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal e a manutenção do pessoal pertencente à administração pública, é essencial para a efetividade do planejamento dos gestores públicos em seus mandatos municipais.
1. A administração do orçamento público
A Constituição Federal de 1988 consagra o princípio da separação dos poderes, atribuindo e delimitando a cada um deles as suas competências, poderes, deveres, prerrogativas e funções. Incluída nas funções do exercício do poder Executivo, está a administração do orçamento público, que, além de ter sua previsão constitucional, está ventilada nas Leis Orçamentárias (LOA, LDO, PP) e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
No Art. 165º da Constituição Federal, afirma-se que as leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: o plano plurianual; as diretrizes orçamentárias; e os orçamentos anuais. Na Lei Complementar nº 101, Art. 1º, § 1º, a Constituição Federal afirma que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
O orçamento público nada mais é do que um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. De maneira geral, seria o conjunto de despesas e receitas que o ente da federação pode efetuar e consegue arrecadar.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as três leis que regem o ciclo orçamentário. Elas formam um sistema integrado de planejamento e orçamento, reconhecido na Constituição Federal, que deve ser adotado pelos municípios, estados e União.
É na Lei Orçamentária Anual (LOA) que a gestão define as prioridades contidas no Plano Plurianual (PPA) e as metas que deverão ser atingidas naquele ano do orçamento, ou seja, a LOA disciplina todas as ações do governo, já que ela estima a receita e fixa a despesa.
Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento. Todavia, nem tudo é feito pelo governo, devido à insuficiência de recursos financeiros. Com efeito, para Ataliba (1969), o Estado pode conseguir dinheiro de duas formas: “auferindo lucros, na venda de bens e serviços, ou usando de seu poder para exigir o concurso compulsório das pessoas sujeitas a seu poder, para as necessidades públicas”.
Fato é que todo dinheiro que ingressa nos cofres públicos, a qualquer título, é chamado de entrada. Contudo, nem toda entrada constitui receita pública, de acordo com o Senado Federal. As entradas que não têm caráter definitivo e se destinam à devolução ou constituem mera movimentação de caixa, não são consideradas receitas.
Desse modo, receita pública é a entrada de dinheiro em caráter definitivo nos cofres públicos. Pode ser definida como o complexo de valores recebidos pelo erário público em caráter definitivo, destinado a fazer frente à despesa pública e se divide em originária e derivada.
De acordo com Baleeiro (2008), receita pública é “a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo positivo”.
A saber: A receita originária decorre da exploração, pelo Estado, de seus próprios bens ou desenvolvimento de suas atividades (empresas públicas, por exemplo), bem como do recebimento de doações ou de heranças vacantes, e não inclui os tributos. Segundo Alberto Deodato apud Fernandes (2016), é a que o Estado aufere dos seus próprios recursos, da venda de seus bens, do exercício de sua própria atividade, como se fosse um indivíduo. (…) A receita originária é também chamada de economia privada. O Estado a arrecada de uma coisa que lhe pertence e que ele explora por meio de vendas ou contratos. É como se fora uma pessoa privada.
A receita derivada, por sua vez, decorre do recolhimento de tributos (impostos, taxas e etc.). De acordo com Fernandes (2016), as receitas derivadas são provenientes do constrangimento do Estado sobre o patrimônio particular. Nesse contexto, seriam classificadas como derivadas as receitas obtidas pelo Estado por meio da arrecadação de qualquer tributo previsto na legislação brasileira, incluindo-se aí os impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e as contribuições. Estas últimas subdividem-se em sociais ou de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas.
A receita por transferência, também chamada de repartição de receita tributária, ocorre, como regra, quando o ente de maior abrangência repassa parte de sua arrecadação para os entes de menor abrangência (é quando o Estado transfere parte de sua arrecadação para o município, por exemplo).
2. Despesas Públicas
Quanto às despesas públicas, Baleeiro (2008) define como “Conjunto de dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de Direito Público, para o funcionamento dos serviços públicos”. Tathiane Piscitelli (2017), no mesmo sentido, afirma que é “o conjunto de gastos do Estado, cujo objetivo é promover a realização de necessidades públicas” ou “aplicação específica de dinheiro público (e não a soma de todas elas), visando o custeio da estrutura estatal”.
Dentre as despesas públicas, destaca-se o gasto com pessoal, para o qual a Lei de Responsabilidade Fiscal atribui, em seu artigo 19, III, o limite de 60%, nos termos do que dispõe o Art. 169º da Constituição Federal.
Ademais, esse limite de 60% deve ser dividido entre os poderes executivo e legislativo do município, de sorte que reste para o executivo um limite de 54% e para o legislativo um total de até 6%.
Diante tal previsão legal, por vezes, é necessário fazer ajustes financeiros para evitar o corte de funcionários, uma vez que o aumento no patamar de despesas, recebendo o mesmo repasse do governo, pode levar o gestor municipal a incorrer em crime de responsabilidade por não atender aos ditames estabelecidos pela legislação em vigor.
O cerne da questão é que, desde o ano de 2003, alguns programas federais foram criados para serem administrados pelos municípios, a exemplo do Programa Saúde da Família (PSF), SAMU, Bolsa Família, Cras e Creas, etc., com a contrapartida financeira do Governo Federal. Entretanto, os municípios preconizam serem insuficientes esses repasses para compensar no cálculo todo o gasto com o pessoal para executar os programas. Assim, os prefeitos forçosamente desobedecem ao que é previsto pela lei, já que o índice de pessoal naturalmente aumenta, ultrapassando o limite legal. A consequência do não entendimento dessa matemática financeira é a penalização dos prefeitos, tanto pelo Tribunal de Contas quanto pela população e pelos seus próprios funcionários.
Em 13 de maio de 2018, o Tribunal de Contas do Município, atendendo a consulta realizada pela União dos Municípios da Bahia (UPB), submeteu à votação a retirada dos custos com programas federais do cálculo do índice de gasto com pessoal. Segundo a análise da votação preliminar, já existem votos suficientes para o tribunal editar uma resolução sobre o tema, uma vez que foram computados quatro votos favoráveis ao pleito dos municípios.
A matéria segue para votação em plenário no dia 14/06/2018, consolidando o pleito dos municípios através da UPB, isso será um marco na vida dos gestores públicos que, por sua vez, terão um fôlego maior e uma tranquilidade a mais no julgamento de suas contas. Com efeito, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, os municípios só podem comprometer 54% da receita líquida com gasto de pessoal, o que estava tornando inviável atender aos ditames legais diante do cenário atual.
3. Conclusão
Em vista dos argumentos apresentados, a votação do plenário, favorável à retirada do cálculo do índice de gasto com o pessoal dos trabalhadores terceirizados, dará aos gestores públicos uma oportunidade de um melhor desenvolvimento e funcionamento da administração local, não se submetendo mais aos riscos de rejeição de contas, bloqueios de repasses de valores, dentre outras penalidades mantendo-se, dessa forma, suas garantias e operações de crédito.
*Terence Lessa é prefeito de Ibotirama. É pós graduado em gestão pública.
Mais notícias
-
Mais Notícias
18h06 de 06 de maio de 2024
Renilton Rosário lança livro sobre liderança no Shopping Bela Vista em Salvador
Com o título Liderança Absoluta, o livro aborda estratégias e vivências de como se tornar um líder e ganhar destaque em sua área de atuação
-
Mais Notícias
17h30 de 06 de maio de 2024
Aulão com mestres do Direito Previdenciário vai ajudar vítimas de tragédia no RS
Valor arrecadado será destinado às vítimas das chuvas na cidade de Candelária, no Rio Grande do Sul
-
Mais Notícias
16h39 de 29 de abril de 2024
Davi Gallo e Vivaldo Amaral promovem evento sobre Imersão no Tribunal do Júri
Atividade inédita trouxe representantes da acusação e defesa compartilhando conhecimento e técnicas sobre a atuação
-
Mais Notícias
07h56 de 24 de abril de 2024
Crise do agro é tema de debate online com o advogado Washington Pimentel
Transmissão terá início às 9h desta quarta (24); inscrições são gratuitas
-
Mais Notícias
19h03 de 19 de abril de 2024
Shopping Bela Vista celebra o Mês da Dança com aulões e apresentações gratuitas
As atrações começam neste sábado (20/04), com master class de ballet e jazz e diversão para os pequenos com a companhia Dança Criança
-
Mais Notícias
16h21 de 15 de abril de 2024
Empresa inova em jatos executivos só para pets com direito a champanhe e petiscos
Segundo o portal de notícias Bloomberg, este serviço estará disponível a partir de 23 de maio
-
Mais Notícias
17h27 de 12 de abril de 2024
Força Jovem da Universal recebe homenagem na Câmara dos Deputados
Sessão Solene é iniciativa dos republicanos Márcio Marinho, Maria Rosas e Julio Cesar Ribeiro, ex-membros da FJU
-
Mais Notícias
10h46 de 05 de abril de 2024
Ferreira Costa tem vagas de emprego para PCDs; veja como se inscrever
Oportunidades são para unidades dos Barris e da Paralela
-
Mais Notícias
17h20 de 03 de abril de 2024
Cartões Cencosud apresentam novo visual, chatbot e tecnologia contactless
Clientes das redes Bretas, GBarbosa e Mercantil Atacado têm ainda mais vantagens e benefícios exclusivos
-
Mais Notícias
16h14 de 01 de abril de 2024
Salvador está entre municípios escolhidos para avaliar sequelas da Covid-19 na população
Neurocientista baiano desenvolve método para amenizar sequelas da doença