O congelamento da base de cálculo do ICMS e a evolução do preço da gasolina

O ICMS, o mais importante imposto estadual, é um componente relevante dos preços dos combustíveis. O montante arrecadado com este imposto devido aos combustíveis depende de uma alíquota pré-definida e do preço de referência do combustível em questão. No caso da gasolina, por exemplo, a alíquota média de ICMS no Brasil é algo em torno de 28%, mas ela varia de acordo com o Estado. A alíquota mínima atualmente é 25% (vários Estados) e a máxima é 34% (Rio de Janeiro). Grande parte do diferencial de preços da gasolina entre os Estados, portanto, pode ser explicado por diferenças nas alíquotas de ICMS.

É importante esclarecer que no sistema atual, em um formato de “substituição tributária”, o ICMS é recolhido na etapa inicial da cadeia de produção (nas refinarias), mas o valor engloba toda cadeia do setor – abrangendo as distribuidoras e os postos de combustíveis. Como o tributo é recolhido antecipadamente nas refinarias, é preciso estimar o preço final ao consumidor em cada Estado para aplicar a alíquota previamente definida. Nesse processo, cada Estado define o chamado “preço médio ponderado ao consumidor final”, feito a partir dos preços observados nos últimos 15 dias nos postos de abastecimento. Deste modo, em um cenário de alta dos preços dos combustíveis, como temos observado nos últimos meses, o montante de recursos arrecadado pelos Estados sobe, mesmo se a alíquota do imposto permanecer inalterada. O preço mais alto dos combustíveis tem sido uma “benção” para as finanças estaduais.

No último dia 29 de outubro, porém, o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) aprovou por unanimidade uma medida que estabelece que o ICMS deixará de ser cobrado como uma porcentagem sobre o preço final dos combustíveis. Com a nova sistemática de tributação, o valor do ICMS cobrado nas vendas de combustíveis será congelado por três meses, até 31 de janeiro de 2022. Uma pergunta que emerge, após esta mudança, é se ela é suficiente para fazer com que o preço médio da gasolina pago pelo consumidor final caia ao longo dos próximos três meses. A resposta é não, pois mesmo com o congelamento da base de cálculo do ICMS a Petrobrás continuará reajustando o preço da gasolina de acordo com a sua política de preço de paridade de importação (PPI). O congelamento do valor do ICMS, na verdade, amortecerá a variação dos preços dos combustíveis (para cima ou para baixo), ao invés de impedir tais variações. Os cofres dos Estados, por outro lado, estarão temporariamente “protegidos” do “risco” de uma queda acentuada nos preços dos combustíveis (e na arrecadação).

Para ilustrar o efeito do congelamento da base de cálculo do ICMS na trajetória futura do preço da gasolina nós construímos dois cenários alternativos para os próximos três meses. O primeiro é considerando um preço-base para o cálculo do ICMS fixo, tal como a medida adotada pelo Confaz, e o segundo é levando em conta um preço-base que varia de acordo com o preço final da gasolina na bomba, que é o que seria verificado caso o Confaz não tomasse a decisão de congelar temporariamente o valor do ICMS. Nos dois cenários assume-se que a alíquota do ICMS é fixa em 28%, que os preços devem crescer à mesma taxa dos últimos 12 meses (3,17% ao mês) e que o valor fixo do ICMS pago em cada litro de gasolina é igual a R$ 1,78 a partir de 01 de novembro de 2021 (28% do preço médio observado em outubro/2021 – R$ 6,34 por litro). Os dados de preço médio da gasolina no Brasil são da ANP. Ressaltamos que este não é um exercício de previsão e que mudanças na taxa de crescimento dos preços imputada para os próximos três meses, ou mesmo da alíquota fixa do ICMS, não alteram qualitativamente os resultados que iremos apresentar.

Os principais resultados desta simulação são dois. Em primeiro lugar, o preço médio da gasolina continua crescendo ao longo do tempo, mesmo com a medida tomada pelo Confaz. No cenário com congelamento, de fato, o preço médio da gasolina sobe de R$ 6,34 por litro, em outubro/2020, para R$ 6,79 por litro em janeiro/2022. Neste caso, a participação do ICMS no preço final passa de 28%, no período de implementação da medida, para 26,2% no período final da medida. Em segundo lugar, a taxa de crescimento acumulada em três meses do preço da gasolina é menor no cenário com congelamento (7,1%) do que no cenário com preço-base variável (9,8%). Isso implica que o preço final pago pelo consumidor no cenário com congelamento (R$ 6,79) é menor do que no cenário sem congelamento (R$ 6,96).

Acreditamos que se as forças que têm dirigido o aumento dos preços dos combustíveis continuarem em ação, o que é bastante provável, o consumidor nem perceberá que o valor do ICMS dos combustíveis foi congelado por três meses. Dada a atual política de preços da Petrobrás, que dificilmente será modificada no curto prazo, o preço da gasolina para o consumidor final deverá subir se: i) o preço do Petróleo continuar crescendo em Dólar, ii) a taxa de câmbio nominal permanecer depreciada e iii) o preço do etanol anidro seguir em ascensão. Em nosso entendimento, o preço da gasolina na bomba só cairá sustentadamente nos próximos meses se o preço do Petróleo na economia internacional entrar em uma rota decrescente, o que não é o nosso cenário básico, e se o Real passar a se fortalecer em relação ao Dólar, que é um fenômeno imprevisível e bastante correlacionado com a forma pela qual Governo conduz a política macroeconômica do país. O nosso palpite, nada animador, é que o preço da gasolina continuará pressionando o custo do transporte e a inflação ao consumidor.

Cleiton Silva de Jesus e Yasmin Silva de Oliveira são professores de economia na Universidade Estadual de Feira de Santana (Uefs)